天武天皇（现称倭国王）递上降表，并不意味着万事大吉。那只是一场盛大仪式，一份书面承诺。如何将军事胜利转化为稳固有效的统治，将倭国这个桀骜不驯的岛国真正纳入大唐的掌控，才是远比战场厮杀更复杂、更考验智慧与耐心的任务。李瑾深知，征服易，统治难。尤其是面对一个孤悬海外、语言文化迥异、地形破碎、豪族林立的地方，直接设立郡县、派流官治理，不仅成本高昂，而且极易激起持续的、难以扑灭的反抗，将唐军拖入治安战的泥潭。
羁縻，是唐朝处理边疆和归附少数民族政权的成熟政策。其核心在于“因俗而治”，承认地方首领的世袭统治权，保持其原有的社会结构和风俗习惯，但必须接受唐朝的册封，奉大唐正朔，定期朝贡，并在军事、外交上服从中央调遣。这种方式成本低，阻力小，能有效维持边疆稳定，并将这些地区逐步纳入中华文化圈。
对倭国，李瑾打算采取一种更为深入、控制力更强的“羁縻-都督府”复合模式。在保留倭国原有统治架构（倭国王及其朝廷）作为民政象征的同时，设立一个权力极大、由唐人担任的“倭岛都督府”，总揽军政、监察、外交、重要资源开采等核心权力，形成事实上的“二元统治”，最终目的是将倭国彻底改造为一个唯大唐马首是瞻、资源可控、战略可靠的海外藩屏和前进基地。
奈良城（唐军已正式将其改回原名“藤原京”，以示对倭国旧制的否定，但为叙述方便，仍称奈良）原太政官署，如今的大唐征东元帅行营，成了新政令的制定中心。李瑾召集了何迦楼、金仁问、随军文吏、以及少数经过甄别、表现合作且通晓倭国事务的降倭贵族（如曾作为遣唐使、对唐文化有亲近感者），连续数日闭门商讨。
“羁縻之要，在于分而治之，以夷制夷，更要抓住命脉。” 李瑾指着墙上新绘制的倭国全图（依据倭人献上的旧图及唐军探查补充绘制），对众人阐述他的构想。
“其一，分权。倭国旧制，权力过于集中于畿内贵族，尤以藤原氏为甚。此番藤原不比等虽逃，其族势力犹在。我等当扶植其他势力，如苏我氏残支、地方有影响力的国造（地方豪族）、甚至部分佛寺势力，使其相互制衡。倭国王（天武）一脉，可暂且保留，以为象征，但其子嗣、近支，必须入质长安，其本人亦需在适当时机‘请旨’移居洛阳‘颐养’，使其远离倭国权力中心。”
金仁问对新罗内部倾轧和倭国政治素有了解，点头道：“大帅明鉴。倭国贵族，内斗不休。可效汉武推恩之策，明升暗降，分化其领地、部民。对恭顺者，许以唐官虚衔、贸易之利；对首鼠两端者，以兵威震慑；对冥顽不灵者，则借‘平叛’之名，以雷霆手段除之，其地或设军镇，或分赏有功归顺之豪族。”
“其二，控军。” 何迦楼接口，手指划过本州、九州、四国之间的海域，“水师乃我立足之本。当在九州博多津、本州难波津、四国屋岛（后世高松附近）等要害之处，建立永久性水师基地，常驻精锐战舰，控制航道，震慑不轨。倭国原有水军船舰，一律销毁或征为商用，禁止其再造大船。陆上，于畿内、九州、本州关东等要地，设立军镇，驻屯我唐军精锐，以为威慑。倭国旧有军团、贵族私兵，除少量维持地方治安者，余者尽数解散，兵器甲仗，集中收缴管理。”
“其三，掌财。” 李瑾点向地图上几个被特别标记的区域，那是从投降贵族和僧侣口中拷问出的、已知的主要金银矿藏地点，“倭国贫瘠，然多金银。其佐渡、石见、甲斐等地，皆有富矿。此乃其命脉，亦是我大唐此番用兵所耗之补偿，未来控制其国之锁钥。当立即派遣精干吏员，由工兵及格物院匠师（随军带有勘矿工匠）护送，前往勘察，设立矿监，招募当地民夫，以我唐法、唐技开采。所得金银，大部输送洛阳，小部留作驻军及行政开支。此为其战争赔款之主要来源，亦是我羁縻其国、笼络本地合作者之资源。”
“其四，通文教，定法统。” 随军主簿，一位出身弘文馆的学者补充道，“倭国文字、衣冠、制度，多仿我唐，此乃羁縻之利基。当勒令其国，公文、典籍、科举（若有）、官方礼仪，必须全用汉文、汉字。鼓励倭国贵族子弟入长安国子监、太学就读，习儒经、明礼法。其国中，可设‘唐学所’，教授汉文、儒学、算学。久而久之，其精英必以通汉学为荣，心向大唐。其国史书，需由我唐官审定，去除僭越之语，申明永为唐藩之義。其神道教、佛教，可暂不干涉，然其寺田、僧兵需加限制，其领袖需受唐官敕封或认可。”
李瑾赞许地点头：“诸位所言，皆中肯綮。可依此拟定《倭岛羁縻敕令》，详列条款。然，徒法不足以自行。需有一强有力之机构，总揽执行，监察各方。故，本帅意，奏请朝廷，于此处设立‘倭岛都督府’。”
他站起身，走到地图前，手指重重点在奈良的位置，但随即又移向靠近海岸的难波津（大阪）：“都督府驻地，不设在奈良这旧都。奈良乃倭国旧势力盘踞之地，关系错综复杂。当设于难波津！此地濒海，便于与我水师联络，交通便利，亦远离旧贵族之窠臼。以难波津为基，兴建新城池、港口、官衙、仓廪，名为‘镇倭城’！倭岛都督府，便设于镇倭城内！”
“都督一职，权柄极重。总揽倭岛（包括本州、九州、四国及附属岛屿，虾夷地暂不置）一切军政要务，掌驻军、巡海、勘矿、征粮、监察官吏、审理要案、对外交涉之权。倭国旧有之太政官、国司、郡司，其政令需经都督府核准备案，方可行之。倭国王之政令，无都督府副署，不得出王宫。都督有专断之权，可先斩后奏！”
“首任倭岛都督……” 李瑾目光扫过帐中诸将，最后落在金仁问身上，但随即微微摇头。金仁问虽熟悉倭情，但毕竟新罗王子身份特殊，用其安抚九州尚可，总督全倭则易生嫌隙。他又看向何迦楼，何迦楼是水师名将，但治理地方非其所长。他心中已有计较，但此时不必明言。
“都督人选，需稳重干练，通晓政务，熟稔边事，更需忠心不二。此事，本帅将专折奏明圣上与天后，请朝廷简派重臣。在新都督到任前，暂由本帅兼领都督事，以行军司马府兼理都督府政务，何总管总督水师及海防，金安抚使（金仁问）仍理九州民政，并协理本州招抚事宜。”
“此外，” 李瑾继续道，“于九州博多设‘镇西军府’，于本州东北陆奥（后世仙台一带）设‘镇东军府’，于四国设‘南海军府’，皆受倭岛都督府节制，分辖各地驻军，镇压不轨，开拓疆土（尤其是虾夷地）。”
一套融合了羁縻政策、军事控制、经济掠夺、文化同化的完整统治蓝图，在李瑾和其幕僚的商讨中逐渐清晰。这不仅仅是战后的权宜安排，更是意图从根本上改造倭国，将其牢牢绑定在大唐的战车之上。
麟德八年九月，经过一个多月的筹备和威逼利诱下的谈判（主要对象是那些希望在新秩序下分一杯羹的倭国贵族），《大唐皇帝敕令：置倭岛羁縻都督府及善后事宜条陈》（简称《倭岛羁縻敕令》）正式以李瑾的名义颁布，并快马送往洛阳，请皇帝、天后用玺批准。同时，在奈良及各地以汉、倭两种文字张贴告示，晓谕全倭。
其主要内容如下：
一、 政治架构：
1. 去倭国“天皇”号，复称“倭国王”，由大唐皇帝册封，世袭罔替，然其废立需经大唐核准。
2. 倭国王仍居奈良旧宫，保留象征性礼仪职能，可设简化之朝廷（去“太政官”等僭越名号，改称“王府”），处理日常琐碎民政，但其所有政令，须经“倭岛都督府”核准用印，方为有效。
3. 设“倭岛都督府”于难波津（即刻动工兴建镇倭城），总揽倭岛全境（本州、九州、四国等）军政、监察、外交、矿务、贸易、司法要务。都督由大唐皇帝直接任命，通常由宗室、重臣或心腹大将担任，权力极大。
4. 倭国旧有行政划分（国、郡、里）暂予保留，其国司、郡司等地方官，经都督府审核后，可酌情留任或更换，但需接受都督府派出的“巡按使”、“监察使”监督。重要地区、港口、矿场，由都督府直接派官管理。
二、 军事控制：
1. 解散倭国原有中央及地方常备军（“军团”），贵族私兵严格限制数量并登记在册，不得拥有弩、甲、战马等重装备。
2. 于难波津（都督府驻地）、博多津（镇西军府）、陆奥（镇东军府）、屋岛（南海军府）建立四大水陆军基地，常驻大唐水师战舰及陆军精锐，由都督府直辖。
3. 倭国各战略要地，分驻唐军，归各军府节制，负责震慑地方、清剿残匪、维护商路。
4. 倭国不得自造大型战船，所有海防、缉私由大唐水师负责。
三、 经济命脉：
1. 倭国所有已发现及未来发现之金、银、铜、铁等矿藏，皆为“天朝国有”，由都督府下设“矿监司”统一勘察、开采、冶炼。所得矿产，按定额上缴国库，余者可用于当地驻军开支及支付战争赔款。
2. 倭国每年需向大唐缴纳定额“助军粮饷”（实为赋税），以粮米、布匹、海产、木材等实物或折银缴纳。
3. 开放博多津、难波津、松山（四国）等指定港口为通商口岸，设市舶司，由唐人管理，征收关税，管理大唐与倭国、以及倭国与朝鲜半岛、琉球等地的贸易。鼓励唐商前来贸易、开矿、置业。
4. 战争赔款（金银铜铁粮等）分期缴纳，由矿产出产优先抵偿。
四、 文化法制：
1. 倭国官方文书、典籍、教育，必须使用汉文汉字。设“唐学所”于奈良、难波等地，教授汉学，选拔优秀倭人子弟入长安学习。
2. 倭国律令，需参照《唐律疏议》进行修订，去除不合大唐礼法之处。重大案件、涉及唐人或重要人物的案件，由都督府司法参军审理。
3. 佛教、神道教可继续存在，但其寺社土地需登记造册，缴纳赋税，僧兵解散，其高级僧职任命需报都督府备案。
五、 人质与监控：
1. 倭国王需遣亲子、弟侄等近支宗室十人，藤原、苏我、橘、物部等大姓嫡子各若干，即刻启程赴长安，入国子监“学习”，实为人质。
2. 各地方豪族、国司，亦需遣子或重要亲族至奈良或难波，名为“入仕都督府”，实为质子。
敕令一出，倭国上下再次震动。虽然早有心理准备，但条款之严苛、控制之深入，仍让许多心存侥幸的贵族倒吸凉气。这几乎彻底剥夺了倭国的独立地位，将其政治、军事、经济、文化命脉全部交由唐人掌控。然而，在唐军驻军的刀锋和“霹雳”的阴影下，无人敢公开反对。那些早早投靠唐军的贵族，则暗自庆幸，并开始盘算如何在新体系下谋取更多利益。
李瑾雷厉风行，不等洛阳回旨（以他对武媚娘的了解，深知此事必准，且会大力支持），便开始推行。任命随军文官暂摄都督府各曹参军，开始接收倭国图籍、户籍，清点府库，遣散旧军，收缴武器。同时，派兵护送矿监司官吏和匠人，前往石见、佐渡等已知大型银矿、金矿所在地，进行初步勘察和接管准备。镇倭城的营建，也在难波津紧锣密鼓地展开，大量倭国民夫被征发劳作。
奈良的倭国王“朝廷”，则在一片愁云惨淡中，开始了向“王府”的转型，权力被极大架空，形同虚设。天武天皇（倭国王）本人，在得知自己数名儿子和弟弟将被送往长安为质后，更是大病一场，深居简出。
“倭岛都督府”的建立，标志着大唐对倭国的统治，从一个军事占领的临时状态，开始向一个制度化、长期化的羁縻统治体系转变。倭国，这个曾试图与大唐分庭抗礼的东海岛国，自此被正式套上了枷锁，其命运与大唐帝国深深绑定。而大唐的海洋帝国之梦，也因这个东海跳板的稳固，而变得更加清晰和迫近。
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